Nées dans ces circonstances historiques particulières au début du XIX ème siècle, les structures principes du droit ad parallèlement l’évolution des régim une institution possé 89 g ssivement modifiés, r s la République, par la particularité d’être a la fois le conseiller du Gouvernement et le juge administratif suprême : le Conseil d’État.
Depuis la naissance du droit administratif, il a toujours été de principe que certaines activités des personnes publiques ou des personnes privées chargées d’un service public, plus ou moins étendues selon la qualité des personnes, les modes et les domaines d’intervention devaient faire l’objet d’un contrôle juridictionnel.
Cette tâche de contrôle de l’activité administrative directe ou indirecte et de la qualité des ersonnes qui l’accomplissent devait être confiée à l’origine à une organisation juridictionnelle spécialisée : juridictionnel de l’activité administrative est en principe confié un Juge spécifique, le juge administratif, il relève ainsi du juge judiciaire soit dans ses fonctions répressives, où il peut se trouver amené à apprécier la régularité d’un acte administratif, soit dans ses fonctions civiles, où il aura par exemple à prononcer la responsabilité des personnes publiques et des personnes privées chargées de la gestion d’un service public. En evanche, ce contrôle n’appartient jamais au Conseil constitutionnel sauf en matière de délimitation des compétences (art. 7 de la Constitution de 1 958), et en matière d’organisation des opérations électorales (où il peut être amené apprécier la régularité d’un décret). La question de savoir si un contentieux appartient au juge administratif ou au juge judiciaire est donc d’une importance cruciale. CYune part, elle définit, en première approximation, l’ensemble des litiges soumis au droit administratif et les domaines d’application matérielle de ce droit. D’autre part, elle permet à la fois de poser les principes de répartition et d’étudier les déplacements constants et progressifs de la compétence du juge administratif, en général à son détriment.
Les développements qui suivent ont pour but d’exposer les principes fondamentaux de la justice administrative, c’est-à-dire l’existence des juridictions administratives; leur fondement historique dans la séparation des autorités administratives et judiciaires; les problèmes posés par la répartition des compétences entre l’ordre administratif et l’ordre iud olution par le ribunal 2 89 ‘architecture générale des recours contentieux dont disposent les particuliers. -2- Chapitre 1 : La délimitation d’un contentieux administratif La perfection n’est pas de ce monde et l’activité administrative ne peut pas régler toutes les situations en satisfaisant à la fois l’intérêt déclaré général et les intérêts des particuliers. Il arrive donc qu’apparaissent des litiges entre les particuliers et les personnes publiques ou les personnes privées chargées de la gestion d’un service public. Pour régler ces litiges, les intéressés peuvent tout d’abord s’adresser à la personne oncernée en la saisissant d’un recours administratif.
Sont ainsi des recours administratifs, les recours gracieux par lesquels les intéressés demandent à l’autorité qui a pris l’acte de régler elle-même une contestation qui s’élève à son propos; les recours hiérarchiques par lesquels les intéressés demandent l’autorité hiérarchique supérieure de régler une contestation née d’un acte pris par un de ses subordonnés; les recours prévus par la loi du 2 mars 1 982 par lesquels des particuliers demandent au préfet de déférer un acte d’une autorité locale au contrôle du tribunal dministratif (« déféré provoqué »); les recours de tutelle, par lesquels un intéressé demande à l’autorité de tutelle d’annuler un acte pris par une autorité administrative placé sous sa tutelle. Enfin, il existe des possibilités de conciliation, de transaction ou d’arbitrage, ul demeurent facultatives, seil d’Etat souhaite 3 89 tribunal administratif, en l’absence de tout litige né, l’homologation d’une transaction (CE avis, 6 décembre 2002, Synd. intercom. de PHay-les-Roses, Rec. xxx, AJDA. xx) destinée remédier aux conséquences d’une annulation, d’une illégalité non Aon0AH »TensH0 Cnpa8Ka 06paTHaf C8f3S ID napTHëp SecnnaTHaR m,1ueH3k1R (TonsK0 HeKOMMepuecKoe « cn0flS30aaHk1e) – m_1J ID ynpaBjneHl,qe 801 697 765 9951 YnpaBJIRTS KOM ID napTHépa O YAanéHHoe ynpaaneH nepeaaua nOAK11’OHMTbC. leKOHTPOJWlpyeMS1151 nocTyn 3anycGTs TeamViewer np’•1 3arpy3Ke W… np »BR3Ka yap015cTBa npeLOCTaBL•lTS _nera•ll. ; Locryn Oxltaawe du droit administratif. Cours de droit administratif — @ Pr Gilles J. Guglielmi 2004 4 89 régularisable, ou de difficultés particulières d’exécution. Depuis 1973, il faut ajouter la possibilité pour les particuliers dadresser des réclamations au édiateur.
Il s’agit d’une personnalité nommée en Conseil des ministres pour six années non renouvelables, et dotée de pouvoirs d’investigation et de divulgation pour intervenir auprès des autorités administratives. Les arguments que l’on fait valoir devant le médiateur peuvent être fondés sur le droit mais aussi sur l’opportunité, l’équité. Ces réclamations ne sont pas soumises à une procédure particulière, hormis le fait qu’elles doivent être initialement transmises au médiateur par un parlementaire. Depuis 1977, il faut également mentionner les recours spéciaux que tout intéressé peut dresser, dans les matières qui les concernent respectivement, aux autres autorités administratives indépendantes.
Lorsque ces recours ne sont pas exercés, ou ont été épuisés, les intéressés peuvent aussi introduire des recours juridictionnels. C’est l’évolution de ces recours, jointe aux données de l’organisation des juridictions administratives, qui explique historiquement la formation ensuite, progressivement, constitué un ordre juridictionnel et produit à la fois les arguments de leur légitimation et un droit administratif matériel. Elle peut être décrite en trois temps. 0) En 1790, l’Assemblée constituante est saisie de deux propositions d’organisation qu’elle rejette toutes les deux. La première était de confier aux tribunaux judiciaires l’intégralité du contentieux administratif.
Elle fut refusée en raison de la crainte très présente à l’époque, de voir se renouveler les abus des Parlements de l’Ancien Régime, qui avaient parfois réussi paralyser l’action du pouvoir exécutif (d’où la nécessité de l’Edit de Saint-Germain en 1641 Les constituants affirment donc la séparation des autorités administratives et judiciaires dans la loi des 16-24 août 1790, sur l’organisation udiciaire : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leur fonction Parce qu’elle fut difficile à faire respecter, cette loi dut être confirmée par celle du 16 fructidor an Ill : « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit
La deuxième proposition était de confier le contentieux administratif à des tribunaux administratifs. Cette solut car elle entraînait la S 89 principe. Conséquence de ce double rejet : c’est aux autorités administratives qu’est attribué le soin de se juger. Les directoires de département et de districts, autorités exécutives locales, sont juges des affaires locales (loi des 7-11 septembre 1790). Le Conseil des ministres, présidé par le Roi (loi des 27 avril-25 mai 1791), puis les ministres eux- mêmes (Constitution du 5 fructidor an Ill) pour ce qui concerne les affaires de leur ompétence sont appelés à régler les litiges auxquels leurs services sont parties prenantes. C’est le système de l’administrateurjuge.
Tout le travail de la théorie juridique de droit public dans la première moitié du XIX ème siècle consiste à justifier ce système en affirmant que juger l’administration, c’est aussi administrer : il n’est donc pas nécessaire d’avoir recours à une fonction juridictionnelle entre les autorités administratives et le ministre, c’est-à-dire au cœur dune personne publique, et une fonction juridictionnelle judiciaire ne saurait s’exercer au-dessus des inistres puisqu’il est interdit aux tribunaux de connaitre des actes d’administration. 20) Dix ans plus tard, en l’an VIII, la conséquence de cette situation est concrétisée au plan organique.
Cest la constitution de juridictions administratives, le Conseil d’État (Constitution du 22 frimaire an VIII) et les conseils de préfecture (la 101 du 28 pluviôse an VIII en fonde un par département). Les juridictions administratives ainsi fondées sont distinctes des services ministres conservent leur fonction juridictionnelle pour les affaires de leurs services. Cest le système du ministre- uge. Ce sont là les institutions de base de la juridiction administrative pendant presque un siècle. Il faut alors décrire l’évolution que leur a imprime le Conseil d’Etat de 1800 2000. Section Il : L’unification par le Conseil d’Etat a) Les ministres sont les juges de droit commun en premier ressort du contentieux administratif. Ils relèvent en appel du Conseil d’État.
Les ministres conservent cette qualité jusqu’à l’arrêt Cadot (CE, 13 décembre 1 889, Cadot, Rec. 1148, concl. Jagerschmidt, S 1892. 3. 17, note Hauriou ; on excepte CE, 10 mars 1843, Brienon, resté sans lendemain). Il s’agit d’un arrêt implicite, auquel d’ailleurs, la théorie Juridique n’accorda pas immédiatement la valeur qui est la sienne aujourd’hui. Les ministres cessent alors d’être juges de droit commun en premier ressort, cette qualité est transférée, par cet arrêt du Conseil d’Etat, au Conseil d’Etat luimême. b) Les conseils de préfecture établis par la loi du 28 pluviôse an VIII auprès de chaque préfet, sont des juges d’exception en premier ressort.
Ils ne sont compétents que dans les domaines où un texte leur attribue la connaissance d’un type i en est-il dès le départ 89 écret-loi du 17 juin 1938, le contentieux des contrats portant occupation du domaine public leur est transféré. Enfin, la réforme du contentieux administratif réalisée par le décret-loi du 30 septembre 1953, motivée par l’encombrement du Conseil d’État, leur attribue logiquement la compétence de juge de droit commun en premier ressort, et modifie leur nom en conséquence : les conseils de préfecture deviennent les tribunaux administratifs. c) Le Conseil d’État dès l’époque de sa fondation comme juridiction administrative, est Juge de premier et dernier ressort des recours pour excès de pouvoir. Il fut naturellement considéré comme juge d’appel de droit commun des décisions des ministres et des conseils de préfecture.
Enfin, il est juge de cassation des jugements des juridictions statuant en premier et dernier ressort comme la Cour des comptes, ou seulement en dernier ressort comme le Conseil supérieur de l’Instruction publique (lui-même juridiction d’appel). Le rôle de juridiction administrative du Conseil d’État fut affecté par trois évolutions fondamentales. Jusqu’en 1872, le Conseil d’État rendait des projets d’arrêt formellement soumis à l’approbation du chef de l’Etat. Cétait le système dit de la justice retenue. La loi du 24 mai 1872 met fin à ce système en instituant la justice déléguée. Le Conseil d’État rend souverainement ses décisions juridictionnelles au nom du peuple français.
Le principe ainsi consacré est un principe fondamental reconnu par les lois de la République qui fonde l’indépendance du Conseil d’État CC 22 juillet 1980, Loi de validation, Rec. 46, AIDA 8 89 1980. 1658, D 1981. IR. 356, obs. Hamon). En 1889, le Conseil d’État lui-même, par l’arrêt Cadot, se déclare juge de droit commun en premier et dernier ressort de l’ensemble du contentieux dministratif. Cette qualité lui est ôtée par la réforme de 1953. En 1987, la première loi à intervenir pour la réforme d’un contentieux administratif (loi du 31 décembre 1 987) décharge, toujours pour des raisons d’encombrement, le Conseil d’Etat d’une partie de sa compétence d’appel au profit de nouvelles juridictions : les cours Cours de droit administratif – C Pr Gilles J. Guglielmi 2004 administratives d’appel.
