Un groupe de travail interministériel, issu du réseau « amélioration de la gestion publique » et animé par la Délégation interministérielle à la réforme de PEtat (DIRE), a rédigé entre janvier et juin 2002 cet ouvrage méthodologique sur le contrôle de gestion. Présenté lors de la journée d’étude que la DIRE a consacrée au contrôle de gestion le 2 juillet 2002, [‘ouvrage a été diffusé ? 8000 exemplaires auprès des administrations de l’Etat.
Pour faire face à de nouvelles demandes, le centre de ressources « contrôle de gestion » de la DIRE a décidé en février 2003 de faire graver 2400 nouveaux CD-Roms. Ce deuxième tirage r en corrigeant les err échapper à la vigilanc u – outils cités dans [‘ouv notamment dans le c or281 dition de juin 2002, n. Les pratiques et re des plans de développement et de g n ralisation du contrôle de gestion, que les ministères ont rédigés au printemps 2002. Les exemples n’ont pas été modifiés pour autant, car ils conservent toute leur valeur pédagogique.
Une nouvelle version de l’ouvrage pourrait à terme contribuer à mutualiser les nouveaux outils mis en oeuvre par les administrations de l’Etat en matière de contrôle de gestion et de pilotage de la erform ance- En attendant cette nouvelle version, puisse ce retirage de l’édition de juin 2002 vous être utile. Stéphane ZUGETTA Délégation interministérielle à la réforme de l’État Centre de ressources « contrôle de gestion » stephane. zugetta@dire. pm. gouv. fr 2003. préface Fiche 22 Il m’est agréable de préfacer cet ouvrage collectif, coordonné par la Délégation interministérielle à la réforme de l’État.
Il vient à son heure et est conçu, dans la droite ligne des publications de la DIRE, comme un ouvrage pédagogique qui a vocation à être régulièrement actualisé pour enir compte des acquis de Pexpérience. Humble dans son objet, ambitieux par les objectifs à la réalisation desquels il concourt, ce document méthodologique est au service d’une grande cause qui passlonne tous les modernisateurs : l’amélioration de la gestion publique qui a pour but ultime d’offrir au citoyen un sewice public de la plus haute qualité, et au contribuable la garantie d’une valorisation optimale de la dépense publique.
Le Comité interministériel pour la réforme de HÉtat (CIRE) d’octobre 2000 a choisi la généralisation du contrôle de gestion dans les services comme moyen de cette amélioration. Les expériences menées dans ce domaine ont en effet montré leurs effets bénéfiques; ces expériences ont aussi prouvé qu’il ne s’agissait pas de transposer telles quelles des techniques utilisées couramment dans l’entreprise, mais de développer une adaptation aux besoins de l’action publique.
C’est la raison pour laquelle le réseau interministériel animé par la Délégation interministérielle à la réforme de FÉtat a souhaité que des référentiels méthodologiques communs aux administrations soient établis afin d’aider les ministères à la réalisation de l’objectif fixé par le CIRE. Le présent ouvrage, conçu par un comité de rédaction interministériel, animé par le centre de ressources « contrôle de gestion » de la DIRE et validé par le réseau, vise à p animé par le centre de ressources « contrôle de gestion » de la DIRE et validé par le réseau, vise ? préciser ces références communes.
Destiné tant aux managers qu’aux contrôleurs de gestion, il est publié à un moment opportun pour deux raisons. D’une part, les ministères viennent de rédiger leurs « plans pluriannuels de développement du contrôle de gestion comme le CIRE 2000 le leur avait emandé, et il s’agit à présent de largement diffuser la démarche.
D’autre part, la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, qui met en place une budgétisation par objectifs, nécessite pour son application, comme l’a rappelé le CIRE du 1 5 novembre 2001, un mode de management des services qui s’articule sur les objectifs de performance définis au niveau des lois de finances. Cest ce que permet précisément le contrôle de gestion. La mise en place du contrôle de gestion pourra ainsi intervenir, j’en forme le voeu, avec une méthodologie adaptée au service public et partagée par les acteurs publics.
Ce document, fruit d’un travail collectif, s’inscrit dans un développement continu de la réflexion interministérlelle sur le sujet. Il se situe dans la continuité des travaux menés dans le passé récent : publication du document L’amélioration de la gestion publique à partir des travaux coordonnés par Jean-Pierre Weiss et du Guide d’auto-évaluation en 2000, celle de la circulaire interministérielle du 21 juin 2001 relative au contrôle de gestion. Il est surtout une première édition destinée à être complétée et améliorée dans des versions successives en fonctlon des leçons tirées de l’expérience.
Les réflexions issues notamment des travaux préalables à la mis tirées de l’expérience. Les réflexions issues notamment des travaux préalables à la mise en application de la loi organique contribueront aussi largement à la mise à jour de ce document qui se veut vivant et donc évolutif. Je voudrais ici remercier Patrick Gibert, Professeur à l’Université paris X-Nanterre, pour son assistance et ses précieux conseils, ainsi que tous ceux qui ont consacré, malgré une lourde charge professionnelle, beaucoup d’énergie à la rédaction de cet ouvrage.
J’appelle les lecteurs/utilisateurs à faire part au centre e ressources de la DIRE de toutes leurs remarques et suggestions. C’est cette implication de chacun dans le chantier collectif qui donne la valeur pratique à ces références méthodologiques. Jacky RICHARD Délégué interministériel à la réforme de l’État Préface du Délégué interministériel à la réforme de l’État. Préface 15 25 Le présent travail, élaboré par un groupe de modernisateurs de la gestion publique, est une pierre des plus utiles à l’aggiornamento de celle-ci.
Le contrôle de gestion est une source de défis pour les gestionnaires de l’administration. Son identité st difficile à cerner, son ancienneté contraste avec la modestie de la place qu’il tient actuellement, ses adages dominants débouchent sur un dilemme difficile ? dépasser et « l’entrepromorphisme » est un danger qui menace ses metteurs en oeuvre. Le contrôle de gestion est chose curieuse. Il se trouve là où on ne l’attend pas. Son périmètre semble à géométrie variable.
Il fait peur pour de fausses raisons ; en sens inverse, il donne quelquefois des espoirs illusoires… Conçu parfois comme une extrapolation de la comptabilité, et plus particulièrement de la comptabilité nalytique, il se concrétise alors par la confection et l’alimentation de tableaux de chiffres, fournissant, avancent même certains contrôleurs de gestion en entreprises amenés à effectuer leurs reprévisions à intervalles de plus en plus fréquents, une justification sans égale de l’utilité des tableurs !
Le champ du contrôle prête à discussion ; par exemple, suivant les organisations, il intègre le suivi de l’exécution budgétaire, voire même la confection budgétaire, ou les exclut. Il est tantôt étroitement associé à la fonction finance, tantôt assez largement déconnecté e celle-ci ou en tout cas de la direction financière. Le contrôle de gestion est tantôt assimilé à de l’autocontrôle – a-t- on assez dit, en particulier dans l’administration française, que l’expression relevait de l’erreur de traduction (1) – tantôt ramené à un simple reporting qui en est l’exact inverse.
Rapproché par d’aucuns de la stratégie, mais par d’autres davantage de la gestion de la production ou des opérations, il est également tantôt opposé de la façon la plus nette à l’évaluation de politique, tantôt à l’inverse rapproché d’elle. Il apparaît parfois comme un exemple type de nominalisme (est lors système de contrôle ce qui est formellement défini comme tel), mais parfois à l’inverse comme expression parmi d’autres, du « jourdanisme » administratif (2).
Souvent laissé seul dans le champ des contrôles «modernes », il doit aussi de plus en plus partager la vedette avec le contrôle interne ou encore avec le contrôle opérationnel et le contrôle straté ue. ces avec le contrôle interne ou encore avec le contrôle opérationnel et le contrôle stratégique. Ces incertitudes ont toutes leurs justifications et sont sources d’intérêt pour les spécialistes, mais elles ont aussi déroutantes pour l’action.
Préface du Professeur Gibert. (1) Le « control » anglais n’ayant pas le même sens premier que le contrôle français. (2) Le « jourdanisme » administratif consiste à énoncer à propos d’une nouvelle méthode de gestion qu’on l’a pratiquée jusque-l? sans le savoir, comme M. Jourdain… 35 Le contrôle de gestion est chose déjà ancienne dans l’administration française puisqu’il a dépassé la trentaine.
Dès le début des années soixante-dix, en rapport avec l’opération de rationalisation des choix budgétaires (RCB) (dont il s’est avéré un élément essentiel du roisième volet intitulé «modernisation de la gestlon ») ou de façon indépendante, on a pu voir se développer des comptabilités analytiques, des tableaux de bord, des expériences de centres de responsabilité… dans un certain nombre de ministères (équipement en particulier) et établissements publics. ? la même période étaient engagées des réflexions sur les problèmes de transposition aux organisations publiques (3) de méthodes conçues dans et pour l’entreprise. Ces efforts renouvelés ? plusieurs reprlses, et d’autant plus méritoires qu’ils se sont inscrits dans un système global de estion de l’administration française peu modifié, n’ont pas eu une très grande visibilité, mais ils ont sans doute concouru à différencier assez sensiblement avec le tem management des management des administrations les unes par rapport aux autres.
Les difficultés rencontrées, la marginalisation, voire la disparition de certaines démarches, sont là pour nous rappeler qu’il ne suffit pas de souhaiter le développement des systèmes de contrôle pour que celui-ci se réalise, et qu’il ne suffit pas que des outils existent pour qu’ils trouvent leur place dans a boîte à outils réellement utilisée par les responsables et décideurs. Le contrôle de gestion a ses adages. Résumés fidèles des leçons majeures de l’expérience ou expression d’un bon sens fallacieux ?
On peut toujours en discuter, mais assurément pas les ignorer. Deux de ces adages à la mode semblent esquisser le dilemme auquel peuvent se trouver confronter les concepteurs des systèmes de contrôle de gestion publique. Le premier pose qu’ « on ne gère que ce que l’on mesure». Il invite à l’évidence à l’effort d’objectivation des performances, à la quantification des objectifs, au éveloppement des indicateurs, à la propagation dans l’administration de la culture des chiffres.
L’autre exprime que « l’on obtient ce que l’on mesure Il suggère que le caractère mobilisateur de l’objectif quantifié – qui en est dailleurs la raison d’être – s’accompagne d’un éventuel effet pervers si l’indicateur retenu n’est pas raisonnablement représentatif du phénomène qu’il représente. Or le polymorphisme, la plasticité, la volatilité – parfois – des ambitions de l’action publique rendent éminemment délicate la mise sur pied d’indicateurs non biaisés et non réducteurs. Le contrôle de gestion s’est développé dans l’entreprise.
Ses outils, méthodes, démarches ont été conçus depuis le début du XXe siècl l’entreprise. Ses outils, méthodes, démarches ont été conçus depuis le début du XXe siècle pour apporter des réponses au problème de Pentreprise. La récupération de ces outils, méthodes et démarches par des administrations publiques ayant une finalité intrinsèquement différente de celle de l’entreprise, même si l’on considère généralement qu’elles doivent obéir aux ardentes obligations d’efficacité et d’efficience, est légitime.
Elle demande ependant un travail d’investigation, d’analyse sur ce qui est transposable et ne l’est pas, sur la nature et l’importance des transpositions ainsi que sur le développement de démarches de contrôle de gestion propres aux organisations publlques (c’est dans ce cadre-là que l’évaluation doit être raccordée au contrôle). À défaut d’effectuer ce travail, on succomberait au péché d’ « entrepromorphisme » qui vise ? faire ressembler le plus possible les organisations publiques aux entreprises en oubliant que leur modernisation doit être au service de leur publicitude et non la gommer. 3) Cf. ar exemple l’étude du Conseil d’État sur les centres de responsabilité et de décision. 55 À ces quatre défis, on ne saurait répondre de façon unique. La récupération de l’expérience des autres, l’examen distancié mais rigoureux, critique mais constructif, des expériences déjà menées, en un mot l’évitement de la réinvention de la roue constitue une des pistes de progrès. L’organisation de l’apprentissage à l’intérieur des administrations ou services pionniers en est une autre.
L’idée qu’un système de contrôle nouveau ne saurait être parfait ni même très satisfaisant dès son instauration doit ?tre admise, et elle a p ni même tres satisfaisant dès son instauration doit être admise, et elle a pour corollaire la nécessité d’une explo’tation des états du contrôle qui vise, au moins pendant quelques années, non seulement à tirer les leçons de ces états pour le management, mais aussi à perfectionner le système (indicateurs nouveaux ou amendés, nouvelles façons de cerner les coûts, nouvelles procédures d’exploitation… . La réflexion entre système de contrôle et système d’incitations, qui dépasse les prérogatives de chaque administration mais qui est un problème commun à tous, e saurait non plus être économisée. Mals tout ceci demande au préalable la clarification du champ, de la nature et des instruments du contrôle, le développement d’un minimum de langage commun. Les auteurs du présent volume ont heureusement voulu oeuvrer à cette clarification et proposer des termes pour ce langage commun.
C’était là une condition certes non suffisante mais assurément nécessaire au développement d’un contrôle de gestion dans l’administration. GIBERT Professeur en sciences de gestion à l’université de paris X-Nanterre. 65 Sommaire Note introductive à la réimpression de février 2003 Préface du Délégué interministériel à la réforme de l’Etat 1 Préface du Professeur Gibert 3 Avant-propos 9 1re section Positionnement et définition du contrôle de gestion 15 Fiche 1 « Le positionnement du contrôle de gestion dans la modernisation de la gestion publique et la réforme de l’État.
Pourquoi ce document . 17 des besoins du gestionnaire» 2. 1 Prévision et programmation 45 . 23 2e section Quels outils pour quels besoins ? 37 Fiche 3 « Les outils du contrôle de gestion au regard .. 63 . 39 Fiche 4 «l_’élaboration d’un budget dans le cadre d’une démarche e contrôle de gestion 47 Fiche 5 « Les ratios budgétaires Fiche 6 « La budgétisation au premier euro (les budgets en base zéro) » . 2. 2 Segmentation des activités . 1 Fiche 7 « Les centres de responsabilité . 73 Fiche 8 « La segmentation stratégique des activités et le management par les activités (activity based management – ABM) .. 81 2. 3 Analyse des coûts . 87 Fiche 9 « La mise en place d’une comptabilité de gestion 89 Fiche 10 « une typologie des coûts . . 99 Fiche 1 1 « La méthode de calcul des coûts complets 107 Fiche 12 « Les coûts prévisionnels et l’analys PAGF ID OF
