La gestion de la trésorerie : une fonction vitale pour l’Etat PRESENTATION Honorer les engagements à bonne date constitue Penjeu premier de la gestlon de la trésorerie de tout acteur économlque. Loin de représenter une activité secondaire, la trésorerie est une fonction vitale pour les entreprises, les institutions financières mais aussi les administrations publiques. La crise qui a secoué les marchés financiers ? partir de la mi-septembre 2008 est venue rappeler cette réalité.
La Cour a fait le bilan l’Agence France Trés stratégie suivie par l’ la or45 Sni* to View rene de l’Etat par a création de celle-c . stamment axée sur sécurité de façon à assurer en toutes circonstances le dénouement des opérations financières de l’Etat. Au-delà des impératifs de sécurité, l’AFT a développé une gestion plus active de la trésorerie dans le but d’accroitre les recettes de placements et, plus récemment, d’abaisser l’encours de trésorerie a son minimum afin de réduire, à due concurrence, la dette de l’Etat, celle-ci finançant entre autres cet encours.
Toutefois, les marges d’action du trésorier sont limitées non seulement par les contraintes de marché mais aussi par sa faible visibilité sur l’ensemble des mouvements de résorerie. et a, en même temps, permis une meilleure identification de ses erueux. Cependant la qualité des prévisions ne s’est que falblement améliorée au cours des dernières années, témoignant de la prise en compte encore insuffisante des impératifs de trésorerie au sein de l’État.
Optimiser la gestion de la trésorerie appelle désormais la poursuite de ramélioration des prévisions et, au-delà, l’établissement d’une fonction de pilotage. 56 COUR DES COMPTES I – Assurer la continuité financière de l’Etat A – Des enjeux financiers considérables La gestion de la trésorerie de l’Etat recouvre des enjeux cruciaux our l’Etat lui-même car les flux financiers exécutés quotidiennement sont très élevés et aussi pour le marché monétaire car l’Etat y est acteur de premier plan à travers ses opérations de financement et de placement. – un objectif simple assigné à une fonction complexe La gestion de la trésorerie vise à garantir la continuité financière de l’Etat, c’est-à-dire assurer chaque jour l’exécution des dépenses et des recettes, dans des conditions de sécurité maximales et au meilleur coût pour le contribuable. OF monétaire. Il en résulte que l’ensemble des flux quotidiens doit présenter, haque soir, un solde positif à la clôture des opérations. par sa décision du 29 décembre 2003, le Conseil constitutionnel a fait de cette obligation une exigence de valeur constitutionnelle.
La trésorerie est constituée par l’ensemble des mouvements financiers exécutés par les comptables publics. Ces mouvements concernent tout d’abord les opérations de l’Etat au titre des recettes fiscales et non fiscales, des dépenses de fonctlonnement et d’investissement ainsi que les opérations liées à la gestion de la dette ou de la trésorerie (émission ou remboursement de titres, paiement d’intérêts, ouscription d’emprunts et placement des disponibilités etc. ).
Mais la trésorerie de l’Etat a la particularité d’englober également l’activité « correspondants c’est-à-dire des organismes tenus de déposer leurs fonds auprès de l’Etat. Il s’agit principalement des collectivités locales (régions, départements, communes ainsi que leurs groupements) et des établissements publics locaux ou nationaux. La Caisse des dépôts consignations qui utilise le réseau du Trésor public ainsi que d’autres organismes comme l’Institut d’émission d’outre-mer et les banques centrales africaines figurent également parmi les orrespondants.
Le profil de la trésorerie de FEtat, c’est-à-dire le niveau de l’ensemble des disponibilités, présente d’amples variations tout au long de l’année. Ces variations résultent, d’une part, du déphasage entre les calendriers de recouvrement des recettes et d’exécution des dépenses et, d’autre part, du calendrier d’amortissement de la dette ? moyenne et long terme.
Si les dépenses présentent une certaine régularité au cours de l’année, l’encaissement des recettes fiscales reste assez concentré autour de quelques échéances malgré l’effet de la mensualisation de l’impôt sur e revenu et, dans une moindre mesure, de la taxe d’habitation et taxe foncière. Le calendrier des amortissements d’emprunts défini au milieu années quatre-vingt était dès l’origine concentré sur un petit nombre déchéances.
Cette concentration est renforcée par la technique l’assimilation des titres de dette négociable qui consiste ? rattacher les nouvelles émissions à des emprunts déjà existants de façon ? réduire le nombre de lignes d’emprunts et d’en accroître la liquidité. Compte tenu de l’augmentation des volumes de dette émis, le poids de chacune de ces échéances va croissant. Ainsi, les quatre principales échéances de remboursement d’emprunt en 2008 ont généré, chacune en moyenne, un PAGF OF de l’augmentation des échéances d’amortissement et du produit nominal des recettes.
En 2007, le montant des disponibilités sur le compte du Trésor s’est établi moyenne à 16,6 Md€ avec des points hauts pouvant atteindre près de 50 Md€ et des points bas pouvant descendre en deçà de 1 Md€. Le volume des lignes d’emprunts étant aujourd’hui, du fait même de l’ampleur de la dette, suffisant pour assurer le niveau de liquidité requis sur chacun de ces emprunts, un plus grand étalement du calendrier ‘amortissement pourrait être obtenu par l’introduction déchéances supplémentaires à roccasion de la création de nouveaux emprunts. – un volume d’opérations considérable Le vaste ensemble dont le compte unique du Trésor réalise la synthèse comprend plus de 7 000 comptes d’opérations sur lesquels opèrent environ 5 500 comptables publics. 58 Près de 100 000 opérations sont exécutées chaque jour, pour un montant total quotidien de 23 Md€ en 2007. Sur un an, les mouvements s’élèvent à près de 6 000 Md€, soit vingt-deux fois le budget général de l’Etat. Le solde du compte du Trésor en fin de journée, écessairement positif, s’établit en moyen 100 MC, ce qui, compte s OF quotidiens hors opérations de dette et de trésorerie.
Répartition des flux quotidiens sur le compte du Trésor en 2007, hors opérations de dette et de trésorerie Origine du flux Etat Correspondants Collectivités locales et établissements publics locaux Caisse des dépôts et consignations Autres correspondants Source : Agence France Trésor Part 45,5 % 54,5 % 30,3 % 19,3 % 3 – L’Etat, acteur de premier plan du marché monétaire Sur le marché monétaire, se nouent les opérations de prêts et d’emprunts à moins d’un an. L’Etat y est à la fois le premier mprunteur et un prêteur régulier.
Lorsque les prévisions font apparaître que les disponibilités du compte du Trésor ne couvriront pas le montant des dépenses ? executer ? une date ultérieure, l’Agence France Trésor émet des emprunts ? court terme (moins d’un an) afin que l’Etat dispose des ressources nécessaires ? cette échéance. En fin d’année 2007, l’encours des emprunts d’Etat émis sur le marché monétaire s’élevait à 78 S Md€, plaçant PEtat au premier rang des PAGF 6 OF terme. Ces placements représentent environ 5% du montant quotidien des placements interbancaires de la zone euro.
LA GESTION DE LA TRÉSORERIE 59 La politique d’émission et de placement de l’Etat a, par conséquent, un impact fort sur le fonctionnement du marché B – L’Agence France Trésor, un trésorier prudent 1 – L’Agence France Trésor L’Agence France Trésor (AFT), service à compétence nationale, a été créée pour gérer la dette et la trésorerie de l’État, mission auparavant confiée à un bureau de la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), au sein du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi.
L’AFT est présidée par le directeur général du Trésor et de la olitique économique et reste ainsi placée sous son autorité 29. Elle est dirigée par un directeur général qui a rang de chef de service à la DGTPE. La gouvernance de l’agence bénéficie également de la fonction de conseil exercée par un comité stratégique, instance composée de dix personnalités qualifiées, françaises et étrangères, qui se réunit au mons deux fois par an.
L’agence est organisée en se t cellules et comprend un effectif PAGF 7 OF flux d’entrée et de sortie de la trésorerie ; – placer les éventuels excédents aux meilleures conditions ; – emprunter les ressources nécessaires au meilleur coût. – Les bons du Trésor et les pensions livrées, outils privilégiés du trésorier Les BTE bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés, constituent l’outil courant d’emprunt de trésorerie ; ce sont des titres de dette négociable, émis sur le marché monétaire pour une durée de 1 mois, 3 mois, 6 mois ou 1 an.
Les émissions de BTF sont réallsées par voie 29) Le statut de « service à compétence nationale » permet avant tout l’identification claire de l’entité responsable de gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat par les acteurs de marché et n’emporte peu de conséquences dans la estion quotidienne. 60 d’adjudication à l’instar des autres catégories de dette négociable 30 ; l’AFT met en concurrence les banques spécialistes en valeurs du Trésor (SVT), afin d’obtenir le prix le plus favorable. L’agence réalise entre 3 et 6 Md€ d’émissions de BTF chaque semaine.
Les BTF constituent la référence du marché monétaire car ce sont les emprunts les plus volumineux et les moins chers. France trésorerie et de son caractère éphémère ou durable. La trésorerie de l’Etat est excédentaire. L’AFT place ces liquidités sur le marché interbancaire de la zone euro. Les opérations rennent le plus souvent la forme de prêts à court terme de l’Etat aux banques, avec constitution de dépôts de garantie par les emprunteurs au profit du prêteur Etat afin de se prémunir contre le risque de contrepartie 31 .
Dans ces opérations, appelées « pensions livrées », les banques livrent des titres ? l’Etat pour garantir le remboursement de leur emprunt. L’AFT n’accepte en garantie que des titres de l’Etat français, ce qui assure une sécurité maximale à ces opérations. En cas de défaillance d’une contrepartie, les titres en question seraient annulés, réduisant d’autant la dette égociable de l’Etat. En 2007, l’AFT a réalisé 6 408 opérations de placement qui ont rapporté 659 M€ de recettes : les pensions livrées ont représenté opérations et 69% des recettes.
Les autres placements ont été réalisés sous forme de prêts de très court terme sans garantie, appelés « dépôts en blanc », auprès des SVT et de Trésors de la zone euro. 3 – Un cadre prudentiel inspiré de la réglementation bancaire Bien que n’étant pas un établissement financier, l’AFT a décidé de se soumettre pour ses activités aux normes prudentielles bancaires. Le dispositif de contrôle in epose sur un cahier de PAGF g OF limites appliquées par l’Agence en matière de gestion des risques. e cadre « prudentiel » a pour référence les recommandations du Comté de réglementation bancaire et financière (CRBF 97-02). La conformité 30) Il existe deux autres catégories de dette négociable : les obligations assimilables du Trésor (OAT) et les bons du Trésor à taux fixe et intérêts annuels (BTAN). 31) Le risque de contrepartie correspond au risque de défaillance d’une contrepartie qui ne serait pas en mesure d’honorer ses engagements financiers vis-à-vis de l’Etat. 1 ispositif de contrôle interne et de surveillance des risques de l’AFT est auditée chaque année par un cabinet externe et la Cour s’assure l’effectivité de ce dispositif dans sa mission de certification des comptes de l’État. Comme l’a rappelé la Cour à plusieurs reprises, notamment dans le cadre de ses travaux de certification des comptes de l’Etat, l’organisation retenue par l’AFT ne satisfait pas plemement aux dispositions du règlement CRBF 97-02. Elle ne permet pas une stricte séparation entre contrôle interne et fonction opérationnelle de « back office » et de suivi des risques 32.
